Kalau pemerintah butuh uang untuk membangun jalan, sekolah, rumah sakit, atau membiayai program negara, dari mana uangnya berasal?
Pertanyaan ini mungkin terdengar sederhana.
Tetapi kalau kita mundur ke masa Orde Baru, lalu melewati krisis 1998 dan masuk ke era Reformasi, jawabannya ternyata mengalami perubahan yang cukup besar.
Dulu, pinjaman luar negeri memiliki peran penting dalam membiayai pembangunan Indonesia.
Kemudian datang krisis ekonomi 1997–1998.
Rupiah jatuh.
Perbankan mengalami masalah.
Perusahaan kesulitan membayar utang.
Pemerintah membutuhkan dukungan internasional.
Nama IMF kemudian menjadi sangat terkenal di Indonesia.
Namun beberapa dekade kemudian, ketika pemerintah membutuhkan pembiayaan, kita lebih sering mendengar istilah:
SBN.
Surat Berharga Negara.
Lalu sebenarnya apa yang terjadi?
Apakah Indonesia berhenti berutang kepada luar negeri?
Apakah IMF sudah tidak penting?
Kenapa pemerintah menerbitkan SBN?
Dan apakah SBN berarti Indonesia sudah tidak bergantung pada utang asing?
Mari kita mulai dari awal.
Sebelum Membahas IMF dan SBN, Kita Perlu Memahami Satu Hal
Pemerintah mempunyai banyak kebutuhan.
Membayar pegawai negara.
Membangun jalan.
Membiayai pendidikan.
Membangun rumah sakit.
Memberikan bantuan sosial.
Membiayai pertahanan.
Membangun infrastruktur.
Dan masih banyak lagi.
Sementara itu, pemerintah mendapatkan penerimaan terutama dari pajak dan berbagai sumber penerimaan negara lainnya.
Masalahnya:
penerimaan tidak selalu cukup untuk membiayai seluruh kebutuhan.
Ketika pengeluaran pemerintah lebih besar daripada penerimaan, muncul defisit anggaran.
Salah satu cara pemerintah menutup defisit tersebut adalah melalui pembiayaan.
Di sinilah utang masuk.
Jadi, secara sederhana:
Penerimaan negara < Pengeluaran negara
↓
Defisit
↓
Pemerintah membutuhkan pembiayaan
↓
Salah satu sumbernya adalah utang
Tetapi cara pemerintah mendapatkan utang tersebut berubah dari waktu ke waktu.
Era Orde Baru: Ketika Pinjaman Luar Negeri Menjadi Penting
Kita kembali ke akhir 1960-an.
Indonesia sedang menghadapi kondisi ekonomi yang berat.
Inflasi tinggi.
Penerimaan negara terbatas.
Infrastruktur membutuhkan pembangunan.
Pemerintah membutuhkan modal untuk menjalankan program pembangunan.
Dalam kondisi seperti itu, pinjaman dan bantuan luar negeri menjadi salah satu sumber pembiayaan penting.
Pada 1967, dibentuk Inter-Governmental Group on Indonesia (IGGI) yang menjadi forum penting bagi koordinasi bantuan dan pinjaman kepada Indonesia.
Kemudian selama masa pembangunan Orde Baru, Indonesia mendapatkan pembiayaan dari berbagai negara dan lembaga internasional.
Dana tersebut membantu pemerintah menjalankan berbagai program pembangunan.
Jalan.
Irigasi.
Bendungan.
Energi.
Pendidikan.
Pertanian.
Dan berbagai sektor lainnya.
Bagi Indonesia yang saat itu sedang membangun dari kondisi ekonomi yang relatif lemah, akses terhadap dana luar negeri tentu sangat membantu.
Tetapi ada konsekuensinya.
Pinjaman tetap harus dibayar.
Dan sebagian pinjaman menggunakan mata uang asing.
Masalahnya Bukan Hanya Utang, Tetapi Mata Uangnya
Bayangkan kamu memiliki utang:
US$1.000.
Ketika kurs:
Rp2.500 per dolar
maka utangmu sekitar:
Rp2,5 juta.
Tetapi kalau rupiah melemah menjadi:
Rp10.000 per dolar
utang yang sama menjadi:
Rp10 juta.
Kamu tidak menambah pinjaman.
Tetapi nilai kewajibanmu dalam rupiah meningkat.
Itulah yang disebut risiko nilai tukar.
Dan Indonesia kemudian mengalami masalah tersebut dalam skala yang jauh lebih besar pada krisis 1997–1998.
Kemudian Datang Krisis 1997–1998
Pada 1997, krisis finansial Asia mulai menyebar di kawasan.
Indonesia akhirnya terkena dampaknya.
Nilai rupiah jatuh sangat tajam.
Perusahaan yang memiliki utang dolar menghadapi kesulitan.
Perbankan mengalami tekanan.
Kepercayaan terhadap perekonomian menurun.
Situasi yang awalnya terlihat seperti masalah nilai tukar berkembang menjadi krisis ekonomi dan keuangan.
Pemerintah membutuhkan bantuan.
Dan salah satu nama yang kemudian sangat dikenal masyarakat Indonesia adalah:
IMF.
IMF Itu Sebenarnya Apa?
IMF adalah singkatan dari International Monetary Fund atau Dana Moneter Internasional.
Sederhananya, IMF adalah lembaga internasional yang salah satu fungsinya membantu negara yang menghadapi masalah neraca pembayaran dan tekanan ekonomi.
Namun IMF bukan seperti bank biasa yang memberikan pinjaman tanpa persyaratan.
Program IMF biasanya disertai kebijakan dan target ekonomi yang harus dijalankan negara penerima.
Dalam kasus Indonesia, program IMF pada masa krisis mencakup berbagai agenda stabilisasi dan reformasi ekonomi.
Di antaranya berkaitan dengan:
sektor perbankan;
restrukturisasi utang;
kebijakan fiskal;
reformasi struktural;
dan pemulihan kepercayaan terhadap ekonomi.
Jadi ketika orang mengatakan:
“Indonesia berutang kepada IMF.”
Itu memang bagian dari cerita.
Tetapi ada cerita yang lebih besar di belakangnya.
Indonesia sedang menghadapi krisis yang sangat serius dan membutuhkan program pemulihan ekonomi secara menyeluruh.
Kenapa IMF Menjadi Begitu Kontroversial?
Bagi banyak masyarakat Indonesia, IMF menjadi simbol krisis 1998.
Hal tersebut tidak mengherankan.
Krisis ekonomi terjadi bersamaan dengan:
kenaikan harga;
meningkatnya pengangguran;
masalah perbankan;
tekanan sosial;
dan akhirnya perubahan politik besar.
Pada 1998, Presiden Soeharto mengundurkan diri.
Indonesia memasuki era Reformasi.
Jadi dalam ingatan masyarakat, IMF sering dikaitkan langsung dengan periode yang sangat berat tersebut.
Padahal hubungan Indonesia dengan IMF harus dipahami dalam konteks yang lebih luas.
IMF merupakan salah satu bagian dari respons internasional terhadap krisis ekonomi Indonesia.
Setelah Reformasi, Indonesia Mulai Mengubah Cara Membiayai Negara
Setelah krisis, Indonesia tidak hanya memperbaiki sektor perbankan.
Sistem pengelolaan keuangan negara juga mengalami perubahan.
Pemerintah mulai membangun kerangka fiskal yang lebih modern.
Pasar keuangan domestik diperkuat.
Dan salah satu instrumen yang kemudian menjadi sangat penting adalah:
SBN
Surat Berharga Negara.
SBN Itu Apa?
Untuk memahami SBN, bayangkan pemerintah membutuhkan dana.
Pemerintah kemudian menerbitkan surat berharga.
Investor membeli surat tersebut.
Pemerintah mendapatkan dana.
Sebagai gantinya, pemerintah mempunyai kewajiban membayar pokok dan imbal hasil sesuai ketentuan.
Sederhananya:
Investor → memberikan dana → Pemerintah
Kemudian:
Pemerintah → membayar pokok + imbal hasil → Investor
Investor tersebut bisa berasal dari berbagai pihak, termasuk:
bank;
perusahaan investasi;
perusahaan asuransi;
dana pensiun;
investor institusi;
maupun investor individu.
Jadi ketika masyarakat membeli produk SBN ritel, misalnya, mereka secara tidak langsung ikut menjadi pemberi pembiayaan kepada negara.
Inilah Perubahan Besarnya
Kalau kita sederhanakan sejarahnya:
Masa Orde Baru
Pemerintah membutuhkan dana
↓
Pinjaman luar negeri menjadi sumber penting
↓
Pembangunan berjalan
↓
Indonesia memiliki kewajiban dalam valuta asing
Krisis 1998
Rupiah jatuh
↓
Utang valuta asing menjadi sangat berat
↓
Perusahaan dan bank bermasalah
↓
Pemerintah melakukan penanganan krisis
↓
IMF dan lembaga internasional masuk
Era Reformasi
Sistem fiskal diperkuat
↓
Pasar keuangan domestik berkembang
↓
SBN semakin penting
↓
Pemerintah memiliki sumber pembiayaan yang lebih beragam
Inilah salah satu perubahan paling penting dalam sejarah pembiayaan Indonesia.
Apakah Indonesia Sekarang Tidak Punya Utang Luar Negeri?
Tidak.
Ini kesalahpahaman yang perlu diluruskan.
Indonesia masih memiliki utang luar negeri.
Pemerintah juga masih dapat memperoleh pembiayaan dari luar negeri.
Namun komposisi pembiayaan pemerintah tidak lagi hanya bergantung pada pinjaman luar negeri.
Pemerintah memiliki berbagai instrumen pembiayaan.
Salah satunya adalah SBN.
Karena itu, mengatakan:
“Sekarang Indonesia sudah tidak punya utang luar negeri.”
jelas tidak tepat.
Yang lebih tepat:
Indonesia memiliki struktur pembiayaan yang lebih beragam dibandingkan masa ketika pinjaman luar negeri memainkan peran sangat besar dalam pembangunan.
Kenapa Pemerintah Suka Menerbitkan SBN?
Ada beberapa alasan.
1. Memperluas sumber pembiayaan
Pemerintah tidak hanya bergantung pada satu sumber dana.
2. Memperkuat pasar keuangan domestik
Semakin berkembang pasar SBN, semakin berkembang pula pasar keuangan dalam negeri.
3. Mendapatkan pembiayaan dalam rupiah
Sebagian besar SBN domestik diterbitkan dalam rupiah.
Ini dapat mengurangi risiko nilai tukar dibandingkan jika seluruh pembiayaan menggunakan mata uang asing.
Tetapi bukan berarti risikonya hilang.
4. Memberikan pilihan investasi kepada masyarakat
SBN ritel memungkinkan masyarakat berinvestasi pada instrumen yang diterbitkan pemerintah sesuai jenis dan ketentuan produknya.
Jadi hubungan antara negara dan masyarakat tidak hanya:
masyarakat membayar pajak → pemerintah menggunakan uang.
Ada hubungan lain:
masyarakat/investor → membeli SBN → pemerintah mendapatkan pembiayaan.
Apakah SBN Berarti Indonesia Lebih Aman?
Sekali lagi:
Tidak otomatis.
SBN memiliki karakter risiko yang berbeda.
Kalau pemerintah menerbitkan SBN dalam rupiah, risiko nilai tukar langsung lebih kecil dibandingkan utang dalam dolar.
Tetapi tetap ada:
risiko suku bunga;
risiko refinancing;
risiko pasar;
risiko jatuh tempo;
dan risiko fiskal.
Pemerintah harus terus membayar bunga atau imbal hasil serta melunasi pokok sesuai jadwal.
Jadi jangan menganggap:
utang luar negeri = berbahaya
dan
SBN = aman.
Realitasnya jauh lebih kompleks.
Apa Hubungan SBN dengan Pajak?
Ini juga menarik.
Pemerintah memperoleh penerimaan dari pajak.
Tetapi ketika penerimaan belum cukup untuk membiayai seluruh belanja, pemerintah dapat menggunakan pembiayaan.
SBN menjadi salah satu instrumen pembiayaan tersebut.
Pada akhirnya, pembayaran kewajiban pemerintah berasal dari kemampuan fiskal negara.
Dan salah satu sumber utama kemampuan fiskal tersebut adalah penerimaan negara.
Termasuk pajak.
Karena itu, ketika seseorang membeli SBN, sebenarnya ada hubungan yang tidak langsung antara investasinya dengan APBN.
Apakah Anak Muda Bisa Membeli Utang Negara?
Bisa, melalui produk SBN ritel yang ditawarkan pemerintah sesuai periode penerbitannya.
Ini justru salah satu perubahan menarik dibandingkan masa lalu.
Anak muda sekarang tidak hanya menjadi penonton ketika membicarakan utang negara.
Mereka bisa menjadi bagian dari pasar pembiayaan pemerintah.
Seseorang dapat membeli SBN ritel sesuai ketentuan produk dan minimum investasi yang berlaku pada saat penawaran.
Dengan kata lain:
dulu kita sering membicarakan utang negara sebagai sesuatu yang jauh dan abstrak.
Sekarang, sebagian masyarakat bisa menjadi investor yang secara langsung membeli instrumen utang negara.
Tapi Bukankah Membeli SBN Berarti Kita Meminjamkan Uang kepada Pemerintah?
Ya.
Secara sederhana, itulah konsepnya.
Ketika kamu membeli SBN, kamu memberikan dana kepada pemerintah melalui instrumen tersebut.
Sebagai imbalannya, kamu mendapatkan pembayaran sesuai ketentuan produk.
Karena itu, ketika mendengar:
“Pemerintah menerbitkan surat utang.”
Jangan membayangkan pemerintah sedang pergi ke satu bank dan berkata:
“Saya mau pinjam uang.”
Pasar surat utang jauh lebih luas.
Pemerintah dapat memperoleh dana dari banyak investor melalui penerbitan surat berharga.
Dari Pinjaman Asing ke Investor Domestik
Di sinilah kita bisa melihat perubahan besar dalam perjalanan sejarah pembiayaan Indonesia.
Pada masa pembangunan awal Orde Baru, Indonesia membutuhkan modal dari luar negeri karena kemampuan pembiayaan dalam negeri masih terbatas.
Setelah mengalami krisis besar pada 1998, Indonesia belajar bahwa struktur pembiayaan juga harus memperhitungkan risiko eksternal.
Kemudian pasar keuangan domestik berkembang.
SBN menjadi semakin penting.
Dengan demikian, sebagian kebutuhan pembiayaan pemerintah dapat diperoleh dari pasar domestik.
Ini bukan berarti Indonesia menutup pintu terhadap dunia internasional.
Tetapi Indonesia memiliki lebih banyak pilihan.
Dan dalam ekonomi, memiliki lebih banyak pilihan biasanya memberikan fleksibilitas yang lebih besar.
Lalu Apakah Indonesia Sudah Tidak Bergantung pada IMF?
Hubungan Indonesia dengan IMF juga berubah setelah krisis.
Indonesia menyelesaikan program dengan IMF pada awal 2000-an dan kemudian tidak lagi berada dalam program pinjaman IMF seperti pada masa krisis.
Tetapi IMF tetap memiliki hubungan dengan Indonesia sebagai lembaga internasional yang melakukan pemantauan dan konsultasi ekonomi melalui mekanisme yang berlaku bagi negara anggotanya.
Jadi:
IMF bukan lagi sumber pembiayaan krisis seperti pada 1998.
Sementara itu:
SBN berkembang menjadi salah satu instrumen penting pembiayaan pemerintah.
Perubahan inilah yang menjadi salah satu simbol perjalanan ekonomi Indonesia dari era krisis menuju sistem pembiayaan yang lebih beragam.
Apakah Perubahan Ini Berarti Indonesia Sudah Mandiri?
Jawabannya harus hati-hati.
Lebih beragam bukan berarti sepenuhnya mandiri.
Indonesia masih terhubung dengan ekonomi global.
Investor asing masih dapat membeli SBN.
Indonesia masih memiliki utang luar negeri.
Nilai tukar rupiah masih dipengaruhi kondisi global.
Suku bunga global masih dapat memengaruhi pasar keuangan Indonesia.
Jadi Indonesia tidak hidup dalam ruang ekonomi yang terisolasi.
Yang berubah adalah kemampuan Indonesia untuk memiliki lebih banyak pilihan sumber pembiayaan.
Kenapa Krisis 1998 Penting untuk Memahami SBN?
Kalau tidak memahami sejarah 1998, SBN mungkin terlihat seperti sekadar produk investasi.
Padahal perkembangan pasar surat utang pemerintah Indonesia juga berkaitan dengan pengalaman panjang mengelola krisis dan pembiayaan negara.
Krisis 1998 memberikan pelajaran bahwa:
struktur utang sangat penting.
Utang dalam valuta asing memiliki risiko nilai tukar.
Utang jangka pendek memiliki risiko refinancing.
Ketergantungan pada pembiayaan eksternal dapat menjadi masalah ketika kepercayaan investor berubah.
Karena itu, pengembangan pasar utang domestik menjadi salah satu bagian penting dari evolusi sistem keuangan Indonesia.
Apa yang Berubah dari Orde Baru ke Reformasi?
Kalau harus diringkas, perubahan tersebut bisa dilihat dalam lima hal.
1. Sumber pembiayaan semakin beragam
Indonesia tidak hanya mengandalkan pinjaman luar negeri.
2. Pasar keuangan domestik semakin penting
SBN menjadi salah satu instrumen utama pembiayaan pemerintah.
3. Risiko mulai dikelola lebih beragam
Pemerintah perlu memperhatikan risiko kurs, bunga, jatuh tempo dan kondisi pasar.
4. Masyarakat ikut menjadi bagian dari pasar pembiayaan
Melalui SBN ritel, masyarakat dapat menjadi investor.
5. Pengalaman krisis menjadi pelajaran
Krisis 1998 menjadi pengingat bahwa struktur utang sama pentingnya dengan jumlah utang.
Kalau Begitu, Mana yang Lebih Baik?
Apakah pinjaman luar negeri lebih buruk?
Apakah SBN lebih baik?
Tidak sesederhana itu.
Pinjaman luar negeri bisa bermanfaat jika digunakan secara produktif dan dikelola dengan baik.
SBN juga bisa menjadi instrumen yang efektif untuk pembiayaan pemerintah.
Yang penting adalah:
berapa biayanya?
berapa lama jatuh temponya?
dalam mata uang apa?
siapa yang memegangnya?
untuk apa uang tersebut digunakan?
Dan yang paling penting:
apakah pemerintah mampu mengelolanya?
Pelajaran Sederhana untuk Anak Muda
Ada satu analogi yang mungkin mudah dipahami.
Bayangkan kamu ingin membeli laptop untuk bekerja.
Kamu punya dua pilihan.
Pilihan A
Meminjam dolar dari luar negeri.
Pilihan B
Meminjam rupiah dari investor dalam negeri.
Keduanya tetap utang.
Tetapi risikonya berbeda.
Kalau rupiah jatuh, pinjaman dolar bisa menjadi jauh lebih mahal dalam rupiah.
Sementara pinjaman rupiah tidak mengalami perubahan nilai karena kurs secara langsung.
Tetapi pinjaman rupiah tetap memiliki bunga dan harus dibayar.
Begitulah kira-kira cara kita memahami perbedaan struktur pembiayaan negara.
Dari IMF ke SBN: Sebuah Perjalanan Panjang
Kalau kita melihat perjalanan Indonesia dari jauh, ceritanya cukup menarik.
Orde Baru
Indonesia membutuhkan dana untuk pembangunan.
↓
Pinjaman luar negeri menjadi penting
↓
Krisis 1997–1998
↓
Rupiah jatuh dan sistem keuangan terguncang
↓
IMF dan bantuan internasional
↓
Reformasi
↓
Perbaikan sistem keuangan dan fiskal
↓
Pasar keuangan domestik berkembang
↓
SBN menjadi semakin penting
Perjalanan ini menunjukkan bahwa kebijakan ekonomi tidak muncul begitu saja.
Biasanya ada sejarah panjang di belakangnya.
Dan Inilah Mengapa Kita Tidak Bisa Membandingkan “Dulu” dan “Sekarang” Secara Sederhana
Sering kali kita mendengar:
“Dulu pemerintah pinjam ke luar negeri.”
“Sekarang pemerintah menerbitkan SBN.”
Seolah-olah salah satunya pasti baik dan yang lainnya pasti buruk.
Padahal keduanya adalah instrumen pembiayaan.
Yang berubah adalah:
struktur, sumber dana, kondisi ekonomi, dan jenis risiko yang dihadapi.
Indonesia belajar dari pengalaman.
Dan salah satu pengalaman paling mahal adalah krisis 1998.
Kesimpulan: Indonesia Tidak Berhenti Berutang, tetapi Cara Berutangnya Berubah
Jadi, apakah Indonesia berpindah dari IMF ke SBN?
Secara sederhana, kita bisa mengatakan bahwa setelah pengalaman krisis 1998, Indonesia semakin mengembangkan pembiayaan melalui pasar keuangan domestik dan SBN.
Tetapi bukan berarti IMF digantikan begitu saja oleh SBN.
IMF dan SBN memiliki fungsi yang berbeda.
IMF merupakan lembaga internasional yang dapat memberikan bantuan pembiayaan dan dukungan program ketika negara menghadapi persoalan tertentu.
Sementara SBN merupakan instrumen surat utang yang diterbitkan pemerintah untuk memperoleh pembiayaan.
Perubahan terpenting adalah bahwa Indonesia sekarang memiliki struktur pembiayaan yang lebih beragam.
Dan bagi generasi muda, ada satu pelajaran penting dari perjalanan ini:
Utang bukan sekadar masalah “punya utang atau tidak”.
Yang jauh lebih penting adalah:
dari siapa kita meminjam, dalam mata uang apa, berapa biayanya, kapan harus dibayar, dan apa yang kita lakukan dengan uang tersebut.
Karena utang yang digunakan secara produktif bisa membantu membangun masa depan.
Tetapi utang yang dikelola buruk dapat menjadi beban bagi masa depan.
Dan sejarah Indonesia sudah memberikan contoh nyata tentang keduanya.
Seri Selanjutnya: Ke Mana Uang Utang Indonesia Pergi?
Setelah mengetahui bagaimana Indonesia berubah dari ketergantungan besar pada pinjaman luar negeri menuju sistem pembiayaan yang lebih beragam, pertanyaan berikutnya justru lebih penting:
Utang Indonesia Dipakai untuk Apa? Membiayai Pembangunan atau Menutup Defisit?
Kita akan membongkar ke mana sebenarnya uang hasil pinjaman pemerintah digunakan.
Apakah benar-benar digunakan untuk jalan, jembatan, pendidikan dan pembangunan?
Atau sebagian besar hanya digunakan untuk membayar utang lama dan menutup defisit?
Di sinilah kita akan mulai melihat hubungan antara utang, APBN, pembangunan, dan masa depan generasi muda Indonesia.